析美國小布什政府關(guān)于兩岸關(guān)系的政策

時間:2003-07-23 17:24　　　來源：

　 美國是兩岸關(guān)系發(fā)展的最重要外部因素，美國政府的政策對兩岸關(guān)系的發(fā)展有著重要的影響。小布什上臺后美國政府實行怎樣的兩岸關(guān)系政策？對其上臺前美國一些人提出的要求是否采納？這一政策對海峽兩岸關(guān)系起著什么樣的作用？本文試圖圍繞這些問題作一初步分析和探討，不妥之處請各位批評指正。

一、關(guān)于一個中國的政策

一個中國政策是自1972年以來美國六屆政府所明確聲明堅持的，是其兩岸關(guān)系政策的一項基本內(nèi)容。但是，隨著李登輝執(zhí)政后臺灣當(dāng)局對一個中國原則的動搖和背棄，特別是李登輝1999年7月拋出“兩國論”后，美國開始不斷有人質(zhì)疑并主張修改美國政府的一個中國政策，其中不少是共和黨人士。參議院外委會主席赫爾姆斯曾指責(zé)美國政府的一個中國政策是冷戰(zhàn)時期的產(chǎn)物，是“令人迷惑不解的虛構(gòu)”。眾議院多數(shù)黨（共和黨）督導(dǎo)迪萊說，一個中國政策不能反映該地區(qū)的新現(xiàn)實，即一個自由民主的臺灣和既不自由又不民主的中國。1因此，在2000年起草競選綱領(lǐng)時，共和黨外交政策小組委員會主席杰克遜和委員前眾議員列文斯頓曾力主刪除“一個中國”的文字。最后，原來有5處提到的“一個中國”被刪得只剩下一處。22000年5月4日，剛從美國國防部退下的副助理部長并擔(dān)任美國“戰(zhàn)略及國際研究中心”副總裁的庫爾特·坎貝爾在華盛頓——有關(guān)中國軍事現(xiàn)代化的會議上認(rèn)為，民進黨在臺灣的崛起和陳水扁當(dāng)選，已使兩岸形勢起了根本性的變化，所以美國行政當(dāng)局也必須在未來兩年內(nèi)重新檢討現(xiàn)行對臺政策，包括一個中國的政策在內(nèi)。3著名的美國中國問題專家哈里哈丁認(rèn)為，美國國內(nèi)一個中國的共識正在瓦解。臺灣民進黨上臺后看到這一情況也積極向美國方面游說。2000年4月，美國對外政策全國委員會成員洛德等4人訪問臺灣時，陳水扁曾對他們表示一個中國不能是原則。2001年3月民進黨“立委”戴振耀舉行記者會宣稱有70位“立委”、214名教師、46位醫(yī)師、88位其他人士將聯(lián)名寄信給小布什總統(tǒng)，要求美國檢討一個中國政策。

當(dāng)然，美國政界、學(xué)術(shù)界支持一個中國政策的也大有人在。除了中國問題專家中的所謂“紅隊”外，共和黨中的鷹派代表人物之一沃爾福威茨也力持此點。他認(rèn)為，自1972年上海公報提出“一個中國”20余年來，雖然形勢已大不相同，但在處理困難及敏感的臺海議題時，“一個中國政策仍然是最有用的架構(gòu)”，主張一個中國政策效用至大，美國應(yīng)該繼續(xù)堅守5。

經(jīng)過謹(jǐn)慎思考權(quán)衡利弊，新一屆美國政府還是決定維持一個中國的政策。2001年3月23日美國副總統(tǒng)切尼在會見訪美的錢其琛副總理時表示，美國新政府將會繼續(xù)奉行一個中國政策。6這是美國新一屆政府第一次明確向中國政府表態(tài)。以后，在鮑威爾國務(wù)卿2001年7月訪華、小布什總統(tǒng)2001年10月在上海出席APEC年會、2002年5月胡錦濤副主席訪美、2002年10月江澤民主席訪美、2003年6月小布什在法國埃維昂會見胡錦濤時，美國政府官員一再重申了這一立場。

小布什政府雖然維持了前幾屆美國政府奉行的一個中國政策，但是在新世紀(jì)國際形勢和兩岸形勢都發(fā)生重大變化的背景下顯示出其特點。一是向中方明確表示以“三報一法”作為美國一個中國政策的基礎(chǔ)。以往美國政府在向中國政府說明其政策時，只表示堅持一個中國政策遵守美中三個聯(lián)合公報，一般回避當(dāng)局提及中國政府強烈譴責(zé)的《與臺灣關(guān)系法》；而在面對臺灣和其他方面時，再表示要遵守《與臺灣關(guān)系法》。但是小布什政府開始改變了這一做法，在與中國領(lǐng)導(dǎo)人會見時表示要遵守《與臺灣關(guān)系法》。2001年3月下旬錢其琛副總理訪美時，小布什表示美國將信守《與臺灣關(guān)系法》，遵循其中的義務(wù)。2002年8月下旬美國副國務(wù)卿阿米蒂奇訪問北京后在日本舉行的記者會上，兩次說明他在北京告訴中國領(lǐng)導(dǎo)人，美國的政策是基于美中三個聯(lián)合公報和《與臺灣關(guān)系法》的一個中國政策。二是常做違反一個中國政策的事情，有架空、虛化一個中國政策的傾向。在言論上，小布什政府高層官員曾經(jīng)在公開場合多次將中國臺灣地區(qū)稱為“中華民國”，事后在中國政府外交部進行交涉時美國方面總是解釋說是“口誤”。2001年3月國務(wù)卿鮑威爾在國會舉行的聽證會上說，聯(lián)合國席位留給北京而讓臺灣在不具備聯(lián)合國會員資格情況下參與這些組織的活動，是符合當(dāng)前美國利益的安排。副國務(wù)卿阿米蒂奇在國會的聽證會上曾說，外交上承認(rèn)臺灣不與一個中國政策沖突。7在行動上，美國政府更是不斷加強與臺灣當(dāng)局的實質(zhì)關(guān)系。如在軍事方面，大幅度提高對臺軍售的性能和數(shù)量，提高與臺灣當(dāng)局軍方接觸的級別和形式。2002年2月允許臺“國防部長”訪美，2003年6月美國防部副部長在五角大樓辦公室接待臺灣軍方領(lǐng)導(dǎo)人；在外交方面，不斷突破以往的限制和做法。在對臺灣方面，不斷提高臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人過境美國時受到的待遇，表示支持臺灣當(dāng)局以觀察員身份參加世界衛(wèi)生組織大會等。在美國自己方面中美建交時明確規(guī)定的非官方機構(gòu)“美國在臺協(xié)會”2003年5月將其屬下的旅游服務(wù)處改名為旅游簽證處，公開顯示其處理外交事務(wù)的職能。7月3日，美國在臺協(xié)會臺北辦事處在臺北舉行大型慶祝美國國慶酒會，并邀請臺灣所謂“行政院長”、“立法院長”等多名政要出席。

二、關(guān)于“模糊戰(zhàn)略”

美國政府在處理臺灣問題時長期使用的一個手法就是“模糊戰(zhàn)略”。其在政治上表現(xiàn)為：在上海公報中對一個中國的內(nèi)涵，即對是指中華人民共和國還是指“中華民國”采取模糊態(tài)度；在中美建交公報中對臺灣是中國領(lǐng)土一部分的主權(quán)歸屬含義采取模糊態(tài)度，即不明確承認(rèn)臺灣是中華人民共和國領(lǐng)土的一部分。在軍事上表現(xiàn)為：在中美建交前對美國是否承擔(dān)協(xié)防金門馬祖等沿海島嶼的義務(wù)采取模糊態(tài)度；在中美建交后對美國是否承擔(dān)防衛(wèi)臺灣的義務(wù)采取模糊態(tài)度。在1995-1996年的臺海危機中美國政府再次運用了這一手法。但在此期間和之后，美國開始有人產(chǎn)生疑問，由此產(chǎn)生了是否改變“模糊戰(zhàn)略”的大討論。在臺海危機期間，美國國會反對政府采取“模糊戰(zhàn)略”，主張明確表明立場。以眾議院共和黨政策委員會主席考克斯為首的82名眾義員提出一項保衛(wèi)臺灣的決議草案，96年3月19日，眾議院以369票贊成14票反對通過了這一決議。危機之后眾議院加緊討論制定要變“模糊戰(zhàn)略”為“清晰戰(zhàn)略”的法案，并于2000年2月以壓倒多數(shù)通過了《加強臺灣安全法》法案。1998年3月8日，前國防部助理部長約瑟夫·奈在《華盛頓郵報》發(fā)表文章認(rèn)為必須改變對臺政策的“模糊性”。在2000年3月卡托研究所（CATO）舉行的“中美關(guān)系及臺灣問題”研討會上卡托研究所的高級研究員班多（Doug.Bandow）認(rèn)為，美在臺海問題上的“模糊戰(zhàn)略”必須改變。如果美認(rèn)定中國是美未來的“競爭對手”，美應(yīng)積極協(xié)防臺灣，重建美臺共同防御條約。2001年5月17日，美參議院外委會資深共和黨議員理查德·盧格在《華盛頓時報》上發(fā)表了題為“及時擺脫模糊策略”的文章。

美國也有人反對改變“模糊戰(zhàn)略”。美國智庫“亞洲基金會”在一份向布什新政府提出的報告中建議，美國應(yīng)向臺北表明不會支持北京未接受而達成的臺灣獨立，如果臺灣片面宣布“獨立”，或從事其他目的在挑釁北京的行動，美國未必會馳援臺灣。這份報告說，同樣重要的是，美國應(yīng)該向北京表明反對用武力解決臺灣問題，如果中共大陸用武力解決臺灣問題，“可能面臨美國介入”，但究竟華府將如何因應(yīng)這種局面，則仍應(yīng)保持戰(zhàn)略模糊，避免具體說明美國在什么情況下會介入或不會介入。這份以“美國在亞洲角色”為題的報告是一個由37位跨黨派重量級人士組成的專案小組經(jīng)過一年研討后匯整意見而成的，成員包括布魯金斯研究院院長阿瑪科斯特、前國防部長佩里、著名中國問題專家施樂伯、何漢理、李侃如、傅立民、前任駐北京大使芮孝儉、尚慕杰等。8

這里首先需要說明的是，美國國內(nèi)關(guān)于是否改變“模糊戰(zhàn)略”的討論其實是圍繞軍事方面，而不包括政治方面的內(nèi)容。從這一角度看，小布什上臺后美國政府在一定程度上有向“清晰戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變的跡象，即從使用“模糊戰(zhàn)略”使兩岸摸不清楚美國的底，不敢貿(mào)然行動從而達到避免兩岸沖突的不統(tǒng)不獨、維持現(xiàn)狀的目的，轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)備應(yīng)對可能發(fā)生的大陸對臺動武，在必要時協(xié)防臺灣。美國的做法一是調(diào)整其全球戰(zhàn)略部署，明顯加強了在太平洋地區(qū)的軍事力量；二是上臺后立即大幅度增加對臺軍售。2001年4月，美國政府宣布了總額高達數(shù)十億美元的對臺軍售決定，其中包括“基德”級驅(qū)逐艦、柴油動力潛艇、P-3反潛直升機、長程預(yù)警雷達等大批先進武器裝備。三是明確表示依照《與臺灣關(guān)系法》，美國在臺灣受到攻擊時的協(xié)防義務(wù)。2001年4月25日，在美國廣播公司《早安美國》節(jié)目中，有記者問如果中國大陸攻打臺灣，美國是否有義務(wù)保衛(wèi)臺灣時，小布什回答說，“是的，我們有這個義務(wù)，中國必須了解這一點。我會這樣做的�！庇杏浾邌柮绹�是否會使用全部軍事力量？小布什回答說，“（美國）將盡全力來幫助臺灣自衛(wèi)�！毙〔际驳闹v話引起了美國輿論的關(guān)注及中國政府和人民的憤慨。美國輿論猜測這是否意味著小布什政府要改變美國多年來采取的“模糊戰(zhàn)略”，中國政府認(rèn)為這是美國政府背棄了自己在中美三個公報中的承諾，是對中國主權(quán)和領(lǐng)土完整的公然挑釁，將進一步助長“臺獨”勢力的囂張氣焰，危害臺海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。雖然隨后小布什很快就有關(guān)問題再次向媒體作了回答以示澄清，美國國務(wù)院官員也強調(diào)小布的談話不表示美國對臺灣問題的政策有任何改變。但美國新一屆政府的用意已經(jīng)是昭然若揭。一些美國專家認(rèn)為，這些解釋非但沒有表明小布什在臺灣問題上的政策未變，反而證實了這一政策正在發(fā)生變化9。

當(dāng)然在另一方面，美國政府也向臺灣當(dāng)局表明不支持甚至反對“臺獨”的立場�？肆诸D政府表示的“三不”立場，曾經(jīng)使臺灣當(dāng)局相當(dāng)不滿。陳水扁在小布什當(dāng)選后多次要求美國新一屆政府放棄“三不”說法。小布什政府上臺后初期的確沒有重復(fù)“三不”的說法。但是在民進黨當(dāng)局大肆推行“漸進式臺獨”，對兩岸關(guān)系穩(wěn)定產(chǎn)生挑戰(zhàn)后，美國政府開始強調(diào)其不支持臺灣獨立的態(tài)度。2002年5月，美國國防部副部長沃爾福威茨在2002年5月胡錦濤訪問美國時，副總統(tǒng)切尼說，布什政府堅持一個中國政策，恪守美中三個聯(lián)合公報原則，不支持臺灣獨立，不鼓勵“臺獨”勢力的發(fā)展。2002年8月3日陳水扁發(fā)表“一邊一國”論后，美國表示對此感到意外和關(guān)切，并要求臺灣方面做出解釋。臺灣當(dāng)局派“陸委會”主委蔡英文赴美后，美國政府明確告訴臺灣方面美國支持一個中國政策，不支持臺灣獨立，并希望未來不要發(fā)生意外。美國官員表示在根本上美國堅持兩岸問題和平解決時，也同樣關(guān)切兩岸任一方有任何危害和平解決的動作。

2003年春天，在美國忙于攻打伊拉克時，臺灣當(dāng)局開始搞起推動公投活動。美國國務(wù)院對臺灣當(dāng)局這種做法甚為不滿，先后通過美國在臺協(xié)會臺北辦事處處長包道格以及國務(wù)院發(fā)言人等多種渠道，再三向臺灣方面表達對公投的“強烈關(guān)切”，提醒陳水扁恪守當(dāng)初就職演說中的“四不一沒有”的承諾。包格道在6月初回國述職返回臺北后約見了臺灣朝野人士，就臺灣可能進行的公投議題向他們明確表示，美國嚴(yán)重關(guān)切此事，這可能會踩到大陸所設(shè)定的紅線。臺“外交部長”簡又新到美國時，美國在臺協(xié)會理事主席夏馨在他與會面時曾提出三點質(zhì)疑：1.公投的必要性；2.中共的反應(yīng)；3.公投可能產(chǎn)生的變數(shù)。6月23日美國國務(wù)院發(fā)言人里克又表示，要舉辦何種議題的公投是臺灣當(dāng)局自己應(yīng)決定的事，而美國政府的立場非常清楚，即海峽兩岸應(yīng)自行克制，不要采取或發(fā)表任何會導(dǎo)致升高兩岸緊張關(guān)系或造成對話困難的行動或聲明。

總而言之，小布什政府的“清晰戰(zhàn)略”就是讓兩岸清楚美國政府的明確堅定立場：美國尋求的是臺灣海峽的和平與穩(wěn)定，美國唯一堅持的原則，就是兩岸問題必須和平解決；不許大陸對臺動武，不支持臺灣獨立，兩岸互不挑釁；如果大陸貿(mào)然動武，美國要協(xié)助臺灣自衛(wèi)；如果臺灣自行宣布獨立引起沖突，那后果自負(fù)。但是“模糊性”也不是完全沒有意義，在任何防御臺灣、如何防御臺灣、用何防御臺灣問題上，美國仍然需要保留模糊，但這是“戰(zhàn)術(shù)模糊”。

三、關(guān)于兩岸對話的態(tài)度

在克林頓政府第二任期時，美國對兩岸開展政治對話采取了支持促進的態(tài)度。1997年江澤民訪美時克林頓說兩岸對話的進行“越快越好”，1999年李登輝提出“兩國論”后，克林頓提出以“一個中國、和平解決、兩岸對話”作為其兩岸政策的三個支柱。美國助理國務(wù)卿羅斯還曾經(jīng)提出了“中程協(xié)議”的建議。由前美國政府高級官員組成的訪問團多次往返兩岸之間。美國還由美國外交政策全國委員會出面組織了由兩岸學(xué)者專家參加的第二管道圓桌會議。這一會議從1997年以來每半年舉行一次，到2000年8月共舉行7次。

小布什政府上臺后對兩岸對話原則上表示了支持的態(tài)度，2001年5月1日，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿詹姆斯·凱利在參議院外委會上說，我們造成并鼓勵海峽兩岸對話但不充當(dāng)調(diào)解人的角色。同年6月12日，凱利在眾議院國際關(guān)系委員會東亞及太平洋事務(wù)小組委員會舉行的聽證會上說，核心問題是海峽兩岸如何從著重于軍事平衡轉(zhuǎn)變到著重于如何開始解決臺北和北京的分歧。中華人民共和國和臺灣的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是恢復(fù)直接對話。但我們想看到的不僅僅是一個開端，而是海峽兩岸對話的真正成果。2002年1月28日美國在臺協(xié)會（AIT）理事主席卡睿哲在臺北政大國際關(guān)系中心就美國的臺海政策發(fā)表演講時說，雙方都需要更好地理解對方及其尋求密切關(guān)系的目的。政治對話、經(jīng)濟合作和相互理解相結(jié)合所帶來的前景是，讓雙方都發(fā)現(xiàn)它們有越來越多的共同利益，從而更有理由尋找解決它們的分歧的可行途徑。

但是與克林頓時期相比，小布什政府對推動兩岸對話的實際行動相對較少。小布什上臺后不久，2001年4月美國外交政策全國委員會宣布，其組織的由兩岸學(xué)者專家參加的第二管道圓桌會議不再舉行。對前一屆美國政府提倡的“中程協(xié)議”，小布什政府也不再提及。2001年6月12日，凱利說美國沒有解決海峽兩岸分歧的方案。另外，對于民進黨上臺后兩岸對話沒有能夠恢復(fù)，美國認(rèn)為大陸方面有更大的責(zé)任，認(rèn)為大陸方面把承認(rèn)一個中國原則作為對話的前提是給兩岸對話設(shè)置障礙。2002年1月28日，卜睿哲聲稱，兩岸協(xié)商的一方預(yù)先設(shè)定恢復(fù)對話的先決條件，甚至讓對方懷疑這等于是在進行協(xié)商之前就已經(jīng)在基本問題上做出了讓步，這種要求似乎是“不具有建設(shè)性的”。如果要恢復(fù)海峽峽谷岸的對話并使其富有新的活力，中華人民共和國就不能忽視臺灣人民選出的代表，而是必須提出對以民主方式選出的領(lǐng)導(dǎo)人有吸引力的論點。10

但是美國政府對發(fā)展兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系持贊成態(tài)度。另外，在中共16大之后，2002年11月美國前國防部長威廉·佩里、前總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特、前參謀長聯(lián)席會議主席沙利卡什維利、前駐華大使普赫等一行人先后訪問了臺北和北京。佩里等人在克林頓時期曾經(jīng)積極奔走于兩岸，是兩岸對話的推動者。他們的再次出行，是否意味著小布什政府在今后對兩岸對話會采取一些實際的促進動作，我們將拭目以待。

四、小布什政府兩岸關(guān)系政策的特點及作用

歷屆美國政府兩岸關(guān)系政策的出發(fā)點都是維護美國的國家利益，服務(wù)于美國希望海峽兩岸不統(tǒng)不獨維持現(xiàn)狀的目標(biāo)。小布什政府的兩岸關(guān)系政策在這方面保持了延續(xù)性。但是與克林頓政府在處理與兩岸的關(guān)系中相對更側(cè)重大陸方面比較，小布什政府似乎更注意把握平衡性。小布什政府對海峽兩岸雙方可以說是既左右逢源，又左右出擊，時而偏重臺灣，時而傾向大陸，沒有讓人感到穩(wěn)定的側(cè)重。左右逢源是由于中國大陸市場對美國具有重要的經(jīng)濟意義，中國政府在許多國際事務(wù)方面的合作也是美國政府所需要的；而臺灣對美國來說具有重要的政治、軍事、戰(zhàn)略價值。美國政府對哪一方面的利益都不想失去，因此采取一手改善加強同中國政府的官方關(guān)系，一手提升同臺灣當(dāng)局的實質(zhì)關(guān)系的雙軌策略。左右出擊是對兩岸任何一方面有違美國兩岸關(guān)系政策目標(biāo)的行為，美國政府都會加以干涉施以壓力。因此美國對于大陸方面在沿海地區(qū)部署導(dǎo)彈的行動一直是橫加指責(zé)，要求撤除；對于臺灣方面的“一邊一國”論及“公投”立法活動表示關(guān)切，告訴其如果因為臺灣宣布獨立導(dǎo)致兩岸沖突，后果自負(fù)。

美國政府的政策對兩岸關(guān)系的影響和作用是復(fù)雜的，既有正面的影響，又有負(fù)面的作用。我們要客觀承認(rèn)美國兩岸關(guān)系政策對我們有利的方面，盡力發(fā)揮其積極影響。拿它與中國政府對兩岸關(guān)系的政策比較，雙方有同有異，美國政府奉行一個中國政策的表示、主張兩岸分歧的和平解決、不支持臺灣獨立的立場與中國政府堅持的一個中國原則、和平統(tǒng)一的方針雖然有差別，但是也有共性。在我們開展反對臺灣獨立的斗爭中，可以起到重要的不可替代的作用。中國政府充分認(rèn)識到這一點，因此一直要求美國政府在兩岸關(guān)系中發(fā)揮積極的影響。早在80年代鄧小平同志就有過這方面的闡述。在當(dāng)前這一點仍然有現(xiàn)實意義。2003年6月16日，中國駐美大使楊潔篪在美國商會發(fā)表的演講中說，美國政府已向中方做出堅持一個中國政策、恪守中美三個聯(lián)合公報和反對“臺獨”等承諾。美方應(yīng)遵守承諾，妥善處理臺灣問題，不向“臺獨”勢力發(fā)清楚錯誤信號，在中國實現(xiàn)和平統(tǒng)一的進程中發(fā)揮建設(shè)性作用。11
美國政府的政策對兩岸關(guān)系發(fā)展的消極作用也是必須重視的。從根本上說，美國政府是不希望中國實現(xiàn)統(tǒng)一的。因此，美國政府只說不支持臺灣獨立，而不是反對臺灣獨立；說希望兩岸問題和平解決，而不是希望兩岸和平統(tǒng)一；強調(diào)要尊重臺灣民眾的意愿，卻從不提要尊重大陸方面人民的感情。而且，美國向臺灣出售大規(guī)模先進武器和不斷提升與臺灣當(dāng)局的實質(zhì)關(guān)系，客觀上都助長了主張臺灣獨立的分裂勢力的氣焰，為惡化兩岸關(guān)系埋下隱患。

“解鈴還需系鈴人”。兩岸關(guān)系的發(fā)展從根本上說是我們中國人自己的事，兩岸的前途應(yīng)該掌握在我們兩岸人民自己的手中。相信通過兩岸持續(xù)不斷的交流與合作，兩岸之間共同利益的日益增加，中國人一定能夠發(fā)揮出智慧，排除外力的干擾，實現(xiàn)祖國的完全統(tǒng)一。

1臺灣《聯(lián)合報》2000年6月18日
2《美國問題研究》第一輯 北京時事出版社2001年第39頁。
3臺《中國時報》2000年5月6日
4臺灣東森新聞網(wǎng)2001年3月16日
5臺《中國時報》2000年8月8日
6《人民日報》2001年3月25日
7臺灣《自由時報》2001年3月31日
82001年2月12日臺“中央社”電。
9《環(huán)球時報》2001年4月28日
10《臺灣周刊》2002年第5期
11《人民日報》2003年6月18日

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