自2011年起,清華大學《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進行研究,以2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為標準,從全國22個省、5個自治區(qū)中選取經(jīng)濟發(fā)展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。近日出爐的結(jié)果顯示,81個樣本城市中,僅有7個城市財政透明度及格,及格率為8.6%。
這份研究報告以各市2010年決算報告、2010年預算執(zhí)行情況報告、2011年預算內(nèi)財政報告等公布情況在內(nèi)的8項指標衡量財政透明度。這其中大部分參照國際貨幣基金組織規(guī)定的國際通用標準,并結(jié)合了中國的實際情況,對于理解中國城市財政的現(xiàn)實狀況具有相當?shù)膮⒖純r值。
雖然81個城市所處的財政透明程度有所不同,但從總體上來看,它們基本都以預算透明,決算隱秘,預算外不公布為表現(xiàn)。也就是說,拉開城市間透明度差距的,主要集中在預算公開程度的比較上。
應(yīng)當說,財政是政府運作的基礎(chǔ),公共財政來自納稅,政府怎么花錢是最緊要的事。政府財政問題,處于現(xiàn)代政治議題的核心地帶;歷史地看,人類政治形態(tài)的演進,無不以財政問題為肯綮或肇因。
近年來,以政府信息公開條例為帶動,一定程度上推進了各級政府的預算公開,但客觀而言,它離民眾的普遍期待,離財政公開的應(yīng)然狀態(tài)都有著很大的差距。
人民依法通過一定的程序和方式,行使對國家重大財政事項的決定權(quán),落實到實踐層面,通常體現(xiàn)于法律確立規(guī)范或經(jīng)代議機構(gòu)的批準。全國或地方人大的一個重要職能,就是對各級政府預算、決算的審批。決算隱秘、預算外不公布,城市財政存在的這些普遍問題,很容易讓人發(fā)問:當初這些財算報告是怎么被人大審查并“放行”的?
可以看到,在許多國家,財政議題通常是議會討論的主軸,就該不該作某項支出、支出多少、支出去向、受益主體、預期效果等問題,都不可避免地陷入唇槍舌劍,伴隨著驚心動魄。反觀國內(nèi)人大財政審議過程,政府財算被批準顯得比較順利,有時甚至就是“走過場”。
對人大充分發(fā)揮預算監(jiān)督作用的要求,近幾年不斷地被提及。雖然人大具有審批預算草案的權(quán)力,可是這項權(quán)力更多的是就預算草案的同意與否行使審批權(quán),至于人大是否享有預算草案的修正權(quán)則沒有明確規(guī)定。它意味著,批準之外的其他決定都可能陷入“無所因循”的窘境,這恐怕也是各級人大鮮有否決預算案例的原因之一。
另一方面,從預算法定來看,無論是國家還是地方的很多重大財政事項,其實都未有納入到預算軌道。一如清華大學報告結(jié)果所呈現(xiàn)的,很多問題被“預算外化”,已經(jīng)遠不為預算公開程度所現(xiàn)。
城市財政透明度的研究調(diào)查,揭示的不是一般意義上的公開透明不足問題,政府財政問題實際上是一個重大的政治問題,理應(yīng)成為改革攻堅的重點內(nèi)容。