加快外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變 深化外匯管理體制改革

　　易綱

　　“十一五”期間，外匯管理部門按照黨中央國務(wù)院的統(tǒng)一部署，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認真落實“十一五”規(guī)劃綱要，緊緊圍繞促進國際收支基本平衡的中心任務(wù)，積極應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的復(fù)雜變化，不斷深化外匯管理體制改革，提高外匯管理服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、保障經(jīng)濟金融安全的能力和水平，有力地促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。

　　一、“十一五”期間外匯管理取得顯著成就

　　“十一五”期間，面對國際收支持續(xù)較大順差的形勢，外匯管理部門及時調(diào)整管理思路、創(chuàng)新管理方式，從重點管外匯流出轉(zhuǎn)為流出入均衡管理。特別是2008年國際金融危機全面爆發(fā)以來，針對跨境資金流向復(fù)雜、市場主體便利化需求不斷增長的現(xiàn)實，外匯管理部門進一步加快外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變，在風(fēng)險可控的前提下，簡化審批程序，減少審批事項，強化事后監(jiān)測分析和管理，更大程度地發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)跨境資金流動中的基礎(chǔ)性作用，努力實現(xiàn)貿(mào)易投資便利化和審慎監(jiān)管的有機統(tǒng)一。

　�。ㄒ唬┰谕苿淤Q(mào)易投資便利化、支持國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展方面取得新進展。“十一五”期間，外匯管理部門堅持以人為本，堅持服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)和個人等市場主體，更多地從市場角度考慮問題，便利市場主體對外貿(mào)易投資活動，提升外匯管理服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展功能。

　　積極推動貿(mào)易便利化。一是改進經(jīng)常項目外匯賬戶管理，充分滿足企業(yè)保留和靈活使用外匯需求。2007年8月，取消經(jīng)常項目外匯賬戶限額管理，境內(nèi)機構(gòu)可根據(jù)經(jīng)營需要自行保留經(jīng)常項目外匯收入，有進口支付需求的企業(yè)還可提前購匯。二是實施進口核銷制度改革，便利企業(yè)貿(mào)易對外支付。2010年5月，在7個�。ㄊ校╅_展進口付匯核銷改革試點，同年12月在全國范圍內(nèi)推廣，合規(guī)企業(yè)的正常進口付匯業(yè)務(wù)無需再辦理現(xiàn)場核銷手續(xù)。三是試點出口收入存放境外，提高企業(yè)資金利用效率。2010年10月，在4個�。ㄊ校┰圏c出口收入存放境外，允許企業(yè)在境外開戶存放具有真實合法交易背景的出口收入，用于貨物貿(mào)易、部分服務(wù)貿(mào)易和經(jīng)核準(zhǔn)的資本項目對外支付。四是簡化服務(wù)貿(mào)易真實性審核程序，便利服務(wù)貿(mào)易等項目對外付匯。2006年5月大幅簡化服務(wù)貿(mào)易售付匯審核手續(xù)，2009年對服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付提交稅務(wù)證明予以規(guī)范和明確。

　　規(guī)范便利個人外匯收支。2007年2月實施新的《個人外匯管理辦法》，將境內(nèi)外居民個人結(jié)匯和境內(nèi)居民個人購匯年度總額均提高至5萬美元，充分滿足個人用匯需求。2008年開展個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點，允許境內(nèi)非金融機構(gòu)為個人辦理人民幣與外幣間的貨幣兌換業(yè)務(wù)，2009年進一步擴大了試點地區(qū)，滿足國際旅游中心、部分涉外經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的個人兌換需求。

　　大力支持企業(yè)“走出去”。積極推進境外直接投資外匯管理改革。2006年以來，先后擴大境內(nèi)企業(yè)境外直接投資外匯來源，取消購匯額度限制，在全國推廣境外放款外匯管理改革，擴大境外放款的主體和資金來源，簡化相關(guān)核準(zhǔn)和匯兌手續(xù)，加大對境外投資企業(yè)的融資支持；先后允許跨國公司以外幣資金池、內(nèi)部結(jié)售匯等方式開展外匯資金集中管理，放寬企業(yè)境外運用限制。2010年7月，完善對外擔(dān)保管理，滿足境外投資企業(yè)對信用支持的政策需求。同時，支持企業(yè)集團外匯資金集中運用，提高資金使用效率。

　　此外，在國際金融危機期間，出臺包括改進出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查管理，允許部分企業(yè)先結(jié)匯后核查，提高預(yù)收貨款等收結(jié)匯比例；提高金融機構(gòu)短期外債指標(biāo)用于支持貿(mào)易融資等多項應(yīng)對危機措施，有力地支持涉外經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

　　（二）在深化金融體制改革、推動人民幣資本項目可兌換方面取得新突破。“十一五”期間，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展階段和金融監(jiān)管能力特別是國際收支基本狀況，外匯管理部門在有效防范風(fēng)險的前提下，以穩(wěn)妥有序地拓寬資本流出渠道為重點，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，提升我國對外金融競爭力。

　　促進證券投資資金雙向流動。一是有序拓寬對外投資金融渠道。2006年4月，實行合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）制度，有序拓寬境內(nèi)機構(gòu)和個人對外金融投資渠道。截至2010年12月末，共批準(zhǔn)88家QDII機構(gòu)，境外投資額度共計683.61億美元。二是有序擴大境內(nèi)證券市場開放。在2002年引入合格境外機構(gòu)投資者（QFII）制度的基礎(chǔ)上，2007年以來，先后提高QFII總額度和單家QFII投資額度，鼓勵境外中長期投資者在境內(nèi)進行證券投資。截至2010年12月末，共批準(zhǔn)97家QFII，投資額度共計197.2億美元。

　　推動資本項下人民幣業(yè)務(wù)發(fā)展。2007年，會同發(fā)改委、人民銀行等部門允許符合條件的境內(nèi)金融機構(gòu)赴香港發(fā)行人民幣債券。2010年開展人民幣對外直接投資、對外放款、對外擔(dān)保等跨境資本項目業(yè)務(wù)試點。

　　截至目前，按照國際貨幣基金組織劃分的7大類共40項資本項目交易中，我國實施嚴格管制的主要是跨境金融衍生工具交易等，其他項目已實現(xiàn)一定程度的可兌換，人民幣資本項目可兌換程度明顯提高。

　�。ㄈ┰诜婪督鹑陲L(fēng)險、維護國家經(jīng)濟金融安全方面的作用進一步增強�！笆晃濉逼陂g，針對外匯資金大量凈流入和外匯儲備較快增長的情況，外匯管理部門著力構(gòu)建均衡外匯管理框架，切實加強對異常外匯資金流動的監(jiān)測分析和管理，有效防范跨境資金流動沖擊，成功抵御了國際金融危機。

　　加強和改進貨物貿(mào)易外匯真實性審核。2006-2007年，重點加強對貿(mào)易收匯與外貿(mào)出口明顯不符的“關(guān)注企業(yè)”收匯和結(jié)匯管理。2008年7月，實行出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查和貿(mào)易項下債權(quán)和債務(wù)（貿(mào)易信貸）登記管理制度，加強對貿(mào)易項下資金流入真實性審核。

　　加強個人分拆購結(jié)匯和服務(wù)貿(mào)易外匯流入管理。2007年2月，對個人超限額的購結(jié)匯實行嚴格真實性審核，年度總額可根據(jù)國際收支形勢動態(tài)調(diào)整。2009年明確銀行對個人分拆結(jié)售匯行為的處理方式和處罰依據(jù)，規(guī)范個人手持外幣現(xiàn)鈔結(jié)匯限額。同時，逐步構(gòu)建服務(wù)貿(mào)易外匯收支非現(xiàn)場監(jiān)管體系，與稅務(wù)部門建立協(xié)同監(jiān)管機制，提高服務(wù)貿(mào)易外匯資金真實性審核的效率和水平。

　　規(guī)范和加強外資外債管理。一是加強外商直接投資、外資并購等外匯管理，嚴控外資流入房地產(chǎn)市場。2006年，配合建設(shè)部、商務(wù)部等部門加強房地產(chǎn)市場管理，對外資購買境內(nèi)房地產(chǎn)嚴格執(zhí)行自用和實需原則，規(guī)范房地產(chǎn)市場的外資準(zhǔn)入。2007年5月，限制返程投資設(shè)立或并購房地產(chǎn)企業(yè)，嚴格限制外資房地產(chǎn)企業(yè)借用外債。2008年，加強外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯及轉(zhuǎn)股收入結(jié)匯管理，防止異常資金通過直接投資渠道流入。2010年，會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部進一步規(guī)范境外機構(gòu)和非居民個人境內(nèi)購房外匯管理，加強房地產(chǎn)項下外匯資金流入的管理。二是完善境內(nèi)機構(gòu)外債管理，根據(jù)外匯收支形勢變化，動態(tài)調(diào)節(jié)金融機構(gòu)短期外債余額指標(biāo)，控制外債風(fēng)險。

　　完善國際收支統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警應(yīng)急體系。一是完善國際收支申報和統(tǒng)計體系，加強跨境資金流動監(jiān)測。健全國際收支申報數(shù)據(jù)核查制度，強化銀行等主體申報意識，建立境內(nèi)銀行非居民人民幣賬戶統(tǒng)計體系、中資金融機構(gòu)外匯資產(chǎn)負債統(tǒng)計月報制度及境內(nèi)金融機構(gòu)直接投資補充申報制度等，將境外個人經(jīng)常項目購匯納入個人結(jié)售匯系統(tǒng)管理，完善對個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)的統(tǒng)計監(jiān)測，國際收支統(tǒng)計覆蓋面和準(zhǔn)確程度明顯提高。二是完善國際收支應(yīng)急機制。為防范跨境資金流動沖擊，先后運行國際收支風(fēng)險預(yù)警、高頻債務(wù)監(jiān)測和市場預(yù)期調(diào)查等系統(tǒng)。2009年和2010年分別制定了異�？缇迟Y金流出應(yīng)急預(yù)案和跨境資金異常流入應(yīng)對預(yù)案。2010年11月啟動跨境資金異常流入應(yīng)對預(yù)案，加強銀行結(jié)售匯綜合頭寸、出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查等七項管理措施，防范跨境資本流動風(fēng)險。

　　嚴厲打擊“熱錢”等各類違法違規(guī)外匯交易活動。開展應(yīng)對和打擊“熱錢”專項行動，有針對性地查處重點主體、重點渠道“熱錢”的流入。嚴厲打擊地下錢莊、非法買賣外匯、網(wǎng)絡(luò)炒匯等違法違規(guī)外匯交易，加大大案、要案查處力度。2006年-2010年10月，共查處案件9509起，累計處罰金額6.65億元人民幣；成功破獲235起地下錢莊、32起網(wǎng)絡(luò)炒匯案件。

　�。ㄋ模┰诎l(fā)揮市場機制配置外匯資源的基礎(chǔ)性作用方面取得新進步�！笆晃濉逼陂g，外匯管理部門積極配合人民幣匯率形成機制改革，大力培育和發(fā)展外匯市場，進一步發(fā)揮市場在優(yōu)化配置外匯資源中的重要作用。

　　豐富外匯市場交易品種，滿足市場主體多種避險需求。在銀行間外匯市場先后推出8個國際主要貨幣間即期交易、人民幣對外匯遠期和掉期交易以及交叉貨幣交易，推出人民幣對英鎊、盧布及林吉特即期交易。推廣銀行對客戶的遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)，增加銀行對客戶的外匯掉期業(yè)務(wù)。

　　擴大外匯市場主體，構(gòu)建多元化的市場主體層次。截至2010年12月末，先后核準(zhǔn)22家符合條件的非銀行金融機構(gòu)和非金融性企業(yè)進入銀行間即期外匯市場，允許3家貨幣經(jīng)紀(jì)公司在銀行間外匯市場開展外匯經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。

　　完善市場機制，增強交易自主性和靈活性。2006年，引入人民幣對外幣交易做市商和詢價交易制度，提高市場流動性。2007年4月，運行新一代外匯交易系統(tǒng)，為銀行間外匯交易提供了更便捷、更高效的交易平臺。2008年7月開展詢價交易的凈額清算試點工作，2010年將其擴至所有銀行間外匯市場。2009年在銀行間外匯市場推出外匯交易集中清算業(yè)務(wù)，降低市場運行風(fēng)險。

　　完善銀行結(jié)售匯頭寸和牌價管理。將銀行對客戶美元現(xiàn)匯、現(xiàn)鈔掛牌匯價改為最大買賣價差分別為1%和4%的非對稱管理，允許一日多價，取消銀行對客戶非美元貨幣掛牌匯價的價差幅度限制。2006年6月將權(quán)責(zé)發(fā)生制管理原則推行至全部外匯指定銀行，允許銀行遠期交易頭寸到即期外匯市場平盤。上述措施大大提高了銀行自主定價能力，進一步完善人民幣匯率形成機制的市場化基礎(chǔ)。

　�。ㄎ澹┩鈪R儲備實現(xiàn)保值增值且功能有新的擴展，維護國家經(jīng)濟金融安全的能力進一步增強�！笆晃濉逼陂g，外匯儲備快速增長，外匯管理部門以“國際化、規(guī)范化、專業(yè)化”為目標(biāo)，不斷提高經(jīng)營管理水平，積極探索構(gòu)建適應(yīng)大規(guī)模外匯儲備經(jīng)營管理的體制，確保外匯儲備資產(chǎn)的總體安全、流動和保值增值。一是在嚴格防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，審慎優(yōu)化貨幣和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，基本形成適應(yīng)大規(guī)模外匯儲備和我國國情的經(jīng)營管理理念和模式，確立了較為成熟和完善的多元化經(jīng)營格局。二是堅持科學(xué)有效的投資基準(zhǔn)模式，搭建包括策略研究、投資決策、交易執(zhí)行、風(fēng)險管理、業(yè)績評價、清算托管、內(nèi)部控制等較為完整的業(yè)務(wù)架構(gòu)，完善包括北京總部、駐外機構(gòu)等在內(nèi)的經(jīng)營平臺，健全外匯儲備經(jīng)營體制機制。有效應(yīng)對國際金融危機，經(jīng)營水平大幅提高。三是按照“依法合規(guī)、有償使用、提高效益、有效監(jiān)管”的原則，支持和配合國家發(fā)展戰(zhàn)略部署，協(xié)助和配合國家發(fā)債購匯成立中國投資有限公司，參與各種形式的國際合作，積極探索和拓展外匯儲備多層次使用渠道和方式。

　　特別值得指出的是，2008年9月國際金融危機全面爆發(fā)，外匯管理部門堅決貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于將保障資產(chǎn)安全放在各項工作首位的重要指示精神，及時啟動緊急應(yīng)對機制，采取審慎而果斷的應(yīng)對措施，確保了外匯儲備資產(chǎn)安全和國家經(jīng)濟金融穩(wěn)定。

　　總的來看，外匯管理部門積極服務(wù)于國內(nèi)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)受住了國際金融危機的考驗，較好地完成了“十一五”規(guī)劃綱要任務(wù)，為更好地實施“十二五”規(guī)劃奠定良好基礎(chǔ)。

　　二、“十二五”期間外匯管理面臨的形勢和工作

　　“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期�！笆濉逼陂g，盡管國際金融危機給世界經(jīng)濟造成深度沖擊，氣候變化、能源資源安全等全球性問題更加突出，但和平、發(fā)展、合作仍是時代潮流，國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展。從國內(nèi)看，盡管我國面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級約束增多、社會結(jié)構(gòu)平衡難度加大、傳統(tǒng)增長模式面臨新挑戰(zhàn)、人民群眾對提高生活水平和質(zhì)量有了新期待等諸多問題，但我國仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我國發(fā)展的有利條件、內(nèi)在優(yōu)勢和長期向好趨勢沒有改變。

　　總的來講，“十二五”期間，國內(nèi)外環(huán)境有利于外匯管理改革的穩(wěn)步推進。但同時也應(yīng)看到，外匯管理改革仍面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。一是外匯持續(xù)凈流入的壓力依然較大。全球經(jīng)濟逐步復(fù)蘇，特別是新興經(jīng)濟體增長前景看好，外需穩(wěn)步增長，我國進出口將維持一定規(guī)模順差。同時，全球直接投資復(fù)蘇趨勢明顯，我國勞動力成本低廉、經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定等優(yōu)勢將繼續(xù)成為吸引外資流入的基本因素。此外，主要發(fā)達經(jīng)濟體將在未來一段時間內(nèi)維持寬松的貨幣政策，我國經(jīng)濟復(fù)蘇業(yè)已鞏固，宏觀經(jīng)濟增長的內(nèi)生性動力增強，加上利差、人民幣升值預(yù)期等因素，不排除少量“熱錢”通過貿(mào)易投資等渠道流入。二是大規(guī)模外匯儲備經(jīng)營管理體制亟待完善。大規(guī)模外匯儲備經(jīng)營不僅受市場容量約束，也受制于東道國的態(tài)度，大規(guī)模外匯儲備資產(chǎn)擺布面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。三是統(tǒng)籌兼顧有效監(jiān)管與貿(mào)易投資便利化的重要性更加突出。如何在有效控制風(fēng)險的前提下，有效甄別合理投資和投機套利行為，既為市場主體的正常經(jīng)營提供盡可能的便利化措施，又對跨境資金的異常流動實施有效監(jiān)管，已成為外匯管理部門面臨的現(xiàn)實課題。

　　“十二五”時期，外匯管理部門將在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，處理好保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展與促進國際收支平衡的關(guān)系，處理好擴大對外開放與防范風(fēng)險的關(guān)系，處理好貿(mào)易投資便利化與異常資金流動監(jiān)管的關(guān)系，推動外匯管理工作更好地為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展服務(wù)。外匯管理體制改革的總體思路是：深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步推進貿(mào)易投資便利化，加快外匯市場發(fā)展，完善外匯儲備經(jīng)營管理體制，穩(wěn)步放寬跨境資本交易限制，健全跨境資金監(jiān)測分析體系，在信息監(jiān)測及時有效、風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。

　　面對復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，完成好外匯管理“十二五”規(guī)劃，要在工作中切實做到“情況明、數(shù)字準(zhǔn)、作風(fēng)正、工作實”�！扒闆r明”就是要加強調(diào)研，做好監(jiān)測分析，對重要行業(yè)和市場主體的外匯收支情況了如指掌，不僅要知其然，更要知其所以然�！皵�(shù)字準(zhǔn)”就是要保證采集的第一手外匯收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)的科學(xué)性、完整性和時效性，為做好監(jiān)測分析和提高管理有效性打下堅實基礎(chǔ)。“作風(fēng)正”就是要扎扎實實地履職，模范地做好金融服務(wù)和監(jiān)管�！肮ぷ鲗崱本褪且淹鈪R管理各項工作做實、做細、做到位，做到成果顯著，人民滿意。同時，要重點把握好以下幾個環(huán)節(jié)。

　　一是堅持把防范跨境資金流動沖擊作為做好外匯管理工作的著力點。外匯管理部門將密切跟蹤形勢變化，特別是加強對重點地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的監(jiān)測分析，針對潛在風(fēng)險，進一步完善跨境資金異常流入應(yīng)對預(yù)案，守住風(fēng)險底線，維護國家經(jīng)濟金融安全。繼續(xù)保持對異常跨境資金流入的高壓態(tài)勢，堅持點面結(jié)合，選擇若干重點分局，針對重點地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)，開展深入細致的專項檢查，依法嚴厲處罰經(jīng)查實的違規(guī)案件和主體，提高打擊的有效性和針對性。

　　二是堅持把推進重點領(lǐng)域改革作為做好外匯管理工作的關(guān)鍵點。“十二五”期間，外匯管理部門需破解有效監(jiān)管與貿(mào)易投資便利化、擴大開放與防范風(fēng)險等一系列兩難問題，這需要通過不斷深化改革加以解決。外匯管理部門將加快外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變，積極創(chuàng)造有利條件，爭取在進出口核銷、資本項目可兌換、數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合、主體監(jiān)管等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，繼續(xù)推動外匯管理改革進程。

　　三是堅持把服務(wù)和管理并重作為做好外匯管理工作的落腳點。服務(wù)始終是外匯管理的重要內(nèi)容。外匯管理部門將在對違法違規(guī)市場主體加強管理的同時，對遵紀(jì)守法的市場主體提供盡可能的政策便利。增強服務(wù)意識，善于換位思考，設(shè)身處地為市場主體著想，政策調(diào)整與市場主體商業(yè)運作模式相銜接，積極優(yōu)化流程和手續(xù)，改進對市場主體的服務(wù)，用服務(wù)促發(fā)展，用服務(wù)彌補監(jiān)管帶來的不便，用服務(wù)推進改革的深化，真正做到寓管理于服務(wù)。同時，積極做好規(guī)劃，在提高規(guī)劃的科學(xué)性上下功夫、在執(zhí)行力上做文章，做到工作實效與規(guī)劃沒偏差。

　　四是堅持把加強監(jiān)管協(xié)調(diào)作為做好外匯管理工作的支撐點。做好外匯管理工作離不開上游環(huán)節(jié)、各地方各部門以及監(jiān)管對象的支持和配合。越是形勢復(fù)雜多變，越是要加強部門協(xié)調(diào)和溝通。 “十二五”期間，外匯管理部門將不斷豐富和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)的合作形式和機制，在涉及跨境資金流動監(jiān)管的環(huán)節(jié)上，積極加強溝通協(xié)調(diào)，形成防范跨境資金流動沖擊的監(jiān)管合力。